党的十八届五中全会对全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家进行了重大战略部署。依法治校是推进依法治国的重要举措，同时也是教育事业发展不可或缺的重要内容。

　　落实依法治国，充分认识全面推进依法治校的现实意义

　　全面推进依法治国是国家治理的基本方略，也是高校依法治校的目标价值和本质要求。随着社会主义法治国家建设的深入推进、高等教育改革的不断深化，高校的发展环境、发展理念、发展方式正在发生深刻变化。大学肩负提供社会法治教育的重要责任，在构建现代法治教育体系中扮演基础性、战略性角色：通过学术研究和实践创新不断更新法律法治理念，通过舆论引导提升公民法治意识和法治素养，通过提出具有示范性和推广性的治理范式，健全社会法律服务体系，完善依法维权和矛盾化解机制，促进各领域依法治理，为全社会培育良好的法治文化。作为依法治国的重要组成部分，高校法治建设成为法治实践和法治创新的先锋，是加快建设社会主义法治国家的重要途径和内在要求。

　　我国正处于高等教育领域深化综合改革的重要时期，依法治校为全面深化改革提供了法律制度保障。高校在深化高等教育综合改革各个环节中均涉及法治化问题，深入推进综合改革，要充分运用法治思维，用法律制度破解改革瓶颈、固化改革成果，用法律手段激发改革活力。三十年来我国高等学校迅速发展，得益于在国家层面上做出重大战略部署以及高校内部深入配合进行依法依规改革。根据十八届五中全会《决定》的精神，依法治校不断适应、配合依法治国的宏观要求，与依法治国的方略协同攻关，为经济社会发展、实现“两个百年”目标提供人才支持和智力贡献。

　　构建中国特色现代大学制度，就是要以高等教育发展规律为基础，建立先进的教育观念，健全高等教育法律，完善高校治理结构，合理化教育结构布局，增强教育治理体系和治理能力，妥善处理大学内外部各种权力关系，建立起能够促进大学可持续发展的制度体系。其中涉及处理好依法治校与国家立法、行政、司法和社会的法律关系，涉及处理好大学自身、教师、学生关系，涉及大学内部治理结构的完善和改革等。而处理好大学内、外部法律关系又居于现代大学制度建设的基础地位，树立法治信仰、健全规章制度、完善执法监督体系，都应当是依法治校的主要内容。

　　奠定法治基础，深入分析依法治校的现实挑战

　　法治是一个国家的经济、政治和社会运作的道路和程序，只有事先奠定好道路基础，市场经济、法治社会才可以顺利运行在发展的轨道上。当前，在依法治校上还面临着一些现实挑战。

　　法治理想信念不牢固，法治建设水平待提升。改革开放30多年来，中国在法治建设方面成就显著，已经形成了具有中国特色社会主义的法律体系，但公民整体法律意识还不强、高等教育领域法治理念缺少土壤和气候。法治建设水平有待进一步提高。无论是高等教育宏观管理还是高校内部管理体制，大多数管理模式还是以政府行政管理为主，政府教育管理职能转变还未完全到位，部分教育行政人员法治意识不强，法治思维尚未完全形成，这种情况下很难避免管理“越位”以及管理手段僵化等问题。例如关于怎样管理高等教育的问题，政府往往采用传统行政管理手段，主要措施为行政审批，囿于制度流程化的弊端，难以满足高等教育多样快速化的需求。在高校内部治理方面，普遍存在学术权力与行政权力相互博弈的状况，突出表现是博士、教授等学术骨干“官员化”和行政管理人员“教授化”。行政权力若高于学术权力，则会使学校主体教员缺乏重视，可能导致在行使行政权力过程中学术自由得不到保障，效率化的行政衡量尺度不适应教学与科研工作，工作绩效得不到客观评价。

　　法律规章制度薄弱，大学内部建章立制工作稍显滞后和不足。依法治校要求根据成熟的法律框架制定学校的各项规章制度，由法律规定来对学校章程进行引导并施以影响和制约。从实践的角度看，一方面，目前对大学办学活动产生直接规范的法律、法规和规章稍显滞后和不足。例如某些高等教育法律法规，将行政权力放在首要位置，从而忽略高校的自主办学和法人独立，使高等院校在落实校内教育法律、行政法规的过程中难以准确适用。另一方面，大学内部建章立制工作不到位，内部规则实施主体、对象、程序等问题依旧模糊，很多高校的规章制度在制定时没有以法治观念作为指引，制定成果可操作性不强。一是法制规章不全。良法是善治的前提，推进依法治校，首先要有科学完备的法制制度体系。二是我国现有的法律法规没有对高校内部各权利主体之间的关系进行清晰的界定，权利过于集中于学校决策机构与行政职能部门，应建立起独立的法人治理结构和合理的权力制衡机制。让学术委员会在学术权力方面、教代会在职工利益方面、各个院系机构在从事教学科研方面得到有效的权利支持与保障。同时，实现学校的纪检、监察、审计部门对相关权利的真正制衡。

　　法律监督体系不完备，监督执行过程不到位。通过完备一整套规章制度体系，监督管理者的管理方式，保障高校管理者具有内在自觉制约，能够提高学校依法治校水平，维护教职工和学生的合法权益。一方面，我国高等教育管理实施现状表现为政府掌握高校办学水平的监督、评价权力，社会力量直接参与高校办学的程度较低，社会资金和机构难以伸手高校办学，缺乏能够评价高校办学能力和水平的具有公信力、性质独立的社会组织。在高校的管理、监督和评价体系中，社会力量所占据分量仍显不足。另一方面，在实践过程中，很多高校工作落实不到位，仅仅在制定规章制度的环节上强调监督监管，理论层面相当完备，实际执行性和可操作性不强，不具备保障规章制度执行的具体监督机制。由于缺乏明确的监督方式和监督程序，对监督不利应承担的责任没有相关规定，造成监督机构监管不严，难以发现和纠正高校自治中存在的问题，从而没有起到真正维护师生权益的作用。

　　完善服务体系，探索推进依法治校的有效途径

　　高校肩负着传承和弘扬中华民族先进文明的历史责任，扮演着维护社会公平正义、捍卫法治权威的重要角色。推进依法治校，还需从多方面着手。

　　开展法治理念教育，树立法律伦理信仰。这是贯彻依法治校的前提。法制宣传和教育的内容，不仅包括教育法律法规，还应包括高校依法制定的各种校内规章制度。只有通过法治教育，使法治的内容内化为各权力主体(行政机关、研究型大学、师生等)的思想意识与精神追求，法治的诸项要求才能得到最广泛的认同和支持，大家才能自觉守法，依法行使权利。法治宣传教育可采取多种方式，如借助电视、网络、广播、宣传栏、开设相关课程等，但在实施过程中应力戒形式主义。

　　加强法治教育，培养全体师生员工的法律理念，树立校园法律信仰，让依法办事的法治精神深入人心，让国家法律法规和学校规章制度成为师生员工维护自身合法权益的法律武器，同时也化作师生员工必须遵守的行为规范。因此，高校可根据实际情况，深入开展法制宣传教育，形成浓厚法治文化氛围，不仅在校园文化建设中融入法制教育，更要在高校日常工作中贯彻法律信仰。组织学习党的十八届五中全会精神，举办法治专题学习班和报告讲座，组织党团生活、课堂教学，带领广大教师和青年学生深刻体会全面推进依法治国的总体目标、根本原则、重大意义和主要任务，牢固树立法治意识，营造守法光荣、违法可耻的校园氛围，增强遵守宪法和法律法规、建设社会主义法治国家的责任感和使命感。

　　健全管理规章制度，构建完备治理系统。首先，以完备的制度为基石，建立依法治理的规则。依法治校的“法”，可以依据制定主体的不同从两个方面进行理解。一是为高校办学提供基本法律依据的由政府制定的《高等教育法》等一系列教育法律体系；与之相对应，另一个是为保障高校自身正常运转、有效实施自主办学的高校内部“根本大法”《大学章程》。通过制定完善的《大学章程》，高校能够确立学校运转的基本权利和规则，确定学校与政府在权责关系上的区分，明确学校行政与学术的不同职责范围，从而能够协调和治理好学校内部各种关系，为依法治校的现代大学治理目标提供现实制度保障。其次，以规范的流程为保障，健全学校的管理规章制度。一套科学规范的操作规程，是保证依法治校公正评价顺利实施的前提和保障。高校要落实《大学章程》的基本精神，建立一个比较全面的调整、治理学校各种关系管理制度的内在制度体系，才能正确处理学校与政府、社会、教师、学生等相关利益方的关系。只有建立一个真正有效的、管控有度的法律制度，依法治校的现代大学治理目标才实现了其制度前提和思想保障。最后，以法治方式为路径，进一步推进高校综合改革。当前是我国全面深化高等教育综合改革的重要时期，全面深化改革需要法律制度的保障，相对应，推进依法治校也需要深化综合改革。高校一方面要建立科学合理的内部治理结构，同时也要深入思考与之相配套的制度系统和具体措施，用法律制度固化改革成果，用法律手段突破体制改革的限制，激发改革的活力，建立新的多方管理体制，实现真正依法治校理念。

　　加强组织机构建设，完善执法监督体系。依法治校不仅取决于相关法律法规的保障，而且还要根据法治要求建设科学的民主决策、执行、管理与监督体系，做到既相互制约又相互协调。高校要充分运用各类监督机制，包括审计监督、群众监督和社会监督，形成强大的权力制约和监督体系。在管理中，要运用法律手段，将监督活动完全纳入法制化、规范化和制度化的轨道：要加强纪检监察在党政管理中的作用，狠抓各项管理制度的落实，加大执纪办案力度；要加强党政管理自身的监督和师生员工对党政管理的监督；学校党政机关和各职能部门应公开办事制度和办事程序，畅通民主渠道等等。通过建立监督法治机制，可消除学校存在的“人治”弊端及由此滋生的各种腐败行为。同时，高等学校应积极实施内部约束机制，确保学校的法律法规和规章制度得以实施。同时，进一步完善教职工代表大会制度和二级教代会制度，建立健全学术专门委员会制度，加强学校内部民主制度建设，推进民主管理，深化监督体制改革，充分引导教师群体在教育教学、学术发展和学校治理等方面发挥主导作用；继续完善高校学生参与学校治理的制度和机制，通过制度设计不断扩大学生对学校民主管理的参与程度，逐步拓宽渠道，完善组织结构建设，充分调动学生参与学校建设和发展的积极性。加强理事会（董事会）制度建设，探索社会有关各方参与学校民主管理和监督的体制机制，从而为学校获得外部支持。建立健全并切实落实群众举报、信访接待和舆论监督体系。通过内部自我约束和外部监督控制，结合一系列配套系统和具体程序的联合监控模式，使依法治校能真正发挥其应有的作用。

　　坚持法治德治并举，推动高校创新发展。在高等教育改革创新背景下，推动高校创新发展，依法治校与以德治校是相辅相成、相互促进、缺一不可的有机统一体。法治以其强制性和权威性来约束人们的行为，德治则以其说服力、劝导力和社会舆论引导来规范人们的行为。德治不举则人心不稳，法治就难以实施；法治不力则秩序混乱，德治也会软弱无力。面对新形势，正在加紧建设创新型高校，在改革、发展和保持稳定的过程中，应将依法治校和以德治校紧密结合起来，既要加强法制建设，又要加强思想道德建设，真正做到“两手抓，两手都要硬”。坚持法德并举，才能有效地促进学校两个文明建设协调发展，处理好改革、稳定、发展和创新的辩证关系，才能更好地推动高等教育改革发展。

　　参考文献：

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　　[5]宋维明.在章程建设中夯实依法治校基础[J].中国高等教育，2015（1）.

　　【作者单位：中南财经政法大学】